高等教育法规的实施与监督

高等教育法规的实施与监督

胡弼成　廖才英

(中南工业大学高等教育研究所,长沙,410083)

摘　要　高等教育法规是指国家立法机关以及由国家立法机关授权国家其他机关制定和颁布的有关高等教育的一切规范性文件的总称。它具有繁杂性和特殊性、权威性和可行性、科学性和民主性、严肃性和准确性等特征,把握这些特征是实施与监督的基础;高等教育法规又有保障高等教育战略目标的实现,推动高教改革,提高高教管理效能,处理好高教内外关系等功能,因而有必要进行实施与监督。为此,明确执法的特点,制定详细的工作细则和相应的规章制度,加强执法调研,并确保高等教育法规的全面贯彻实行,是高教法规实施与监督的主要内容。关键词　高等教育;法规;高等教育管理

　　高等教育法规管理问题,应包括立法(或法规建设)和法治(或依法管理)两个方面的内容。立法或进行法规建设主要是国家权力机关和政府主管部门的责任,法治或依法管理的责任则主要应落实到高等教育机构各级管理者的身上。他们通过法规来协调和制约高等教育的发展,依法治教,依法保教,依法促教。这种责任划分是宏观的区分,并不是责任分家,国家权力机关和政府主管部门也要依法治教,高等教育机构的各级管理者也应关心和参与法规建设。因此,研究高等教育的法规管理,必须兼及法规建设和依法管理这两个方面的内容。本文只就依法管理高等教育谈点看法,以就教于方家。

的特点。

第一,繁杂性和特殊性。高等教育法规调整的社会对象和社会关系极其复杂,既涉及行政部门,也关乎教育部门,且牵涉社会人人关心的家庭成员入学、就业从而获得谋生手段的大事;高等教育必须不断根据变化着的社会政治、经济、文化等进行调整和改革,这是高等教育外部规律的表现。因而,高教法规所包括的各种法律、文件、规范内容广,数量大,种类多,具有很大的繁杂性。另外,它调整的对象主体是高教管理者、教师和学生,三者都是有能动性的人,制定法规的根本目的是调动这三个积极性,要求允许教育有更大的自由度,以便大力发展高等教育,而不是控制和压抑他们的能动作用。这就是高教法规不同于其它法律和规范性文件的特殊性。

第二,权威性和可行性。高等教育法规必须体现国家有关法规,特别是国家宪法和教育基本法规的有关精神、原则和要求,不得与它们相抵触。依据这种法规开展高等教育活动,自然而然就有了一种合法性,而这种合法性正是高等教育法规权威性得以确立的基本前提。而且其制定要遵从合理的程序,根据高等教育中权限的划分,确立适当的制定者、批准者、颁布者。一般法律的意志特征和约束力在高等教育法规中也表现为权威性。同时,高等教育法规必须坚持实事求是的原则,符合高等教育的规律,切实可行;脱离实际和形式主义的法规,只能成为一堆废纸。

第三,科学性和民主性。高等教育法规遵循高等教育活动和教育管理活动的客观规律,遵从管理

一、　高等教育法规的涵义与特征

高等教育法规是教育法规的一个组成部分,它

同其他领域(部门)的法规一起,构成国家法规体系。国家法规体系,是一个多层次的系统结构,各类法规依据其作用的范围和所处的地位而处在不同的层次上。高等教育法规在国家法律体系中属于第三层次,它还可以产生若干高等教育方面属于更低层次的系列行政法规,如普通高等学校设置条例、出国留学人员选拔章程等。

高等教育法规既然是国家法律体系的一个组成部分,自然与一般法律有相同的特征,如表现为国家意志,且有鲜明的阶级性;是一种社会规范,具有不可侵犯的严肃性和权威性;以国家政权来保证实施,具有普遍的约束力;是指导人们社会行为的准则,具有稳定性和连续性等。但高等教育法规也有它自己

收稿日期　1998212228

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科学和教育科学的基本原理,因而,具有科学性。如针对大学生的规章制度要符合他们身心发展的规律;教师管理方面的规章要充分体现教师教学、科研劳动的特殊规律。在高等教育法规中,科学性和民主性是统一的,因为法规虽然是依靠一定的管理权力强制实行的,但最有效的法规是深得大家真心诚意拥护的法规。因此,高等教育法规不但要体现政府部门和高教管理者的意志,而且要得到广大高教工作者的理解和支持,在制定和修改时,应广泛听取他们的意见,在颁布实施时,应注意必要的宣传,以促使法规中的权利、义务和要求成为大家的自觉行

等教育的结构、规模、水平作出了规定。90年代初,

国家对高等教育的战略发展目标又进一步作出了修订,考虑到了与国际接轨的要求。“211工程”方案的提出与建设,便是这种要求的体现。已经颁布和实施的《中华人民共和国学位条例》《、中华人民共和国教师法》《、中华人民共和国教育法》《、中国教育改革和发展纲要》《、教学成果奖励条例》以及关于专业调整的有关规定等,都为保障战略发展目标的实现起着重要的作用。

长期以来,我国包括高等教育在内的教育事业发展的保障措施,主要依靠政策,法规保障比较薄弱。政策固然重要,不给政策,没有好的政策,教育为。

难以发展。但是,政策不等于法规。光有政策而没第四,严肃性和准确性。高等教育法规一经制定和公布,就必须严格执行,有法必依,违法必究。有法规,保障作用是不完善的,也是难以持久的。既

有好政策,也有完备的法规,保障教育发展才基础厚而且它涉及到培养人才的“百年大计”问题,从约束实,功能可靠。的效力来看,具有影响几代人的成长乃至国家、社会

(二)　推动高等教育改革的保障发展的前途和命运,因而更显其严肃性。同时,须处

改革需要立法,立法促进改革。我国的改革,包理好法规的连续性、稳定性和适时性、变通性之间的

括高等教育改革在内,就其性质而言,是社会主义的关系。对经过实践检验不宜采用或不能适应现实的

自我完善、自我发展。邓小平在“南巡讲话”中指出法规,不能墨守成规,应根据实际情况及时修改或更新;对颁布实施的法规,在没有新法规出台以前,又不能朝令夕改,即高等教育法规要保持一定的稳定性和连续性。凡法规都有一定的时效,有效的法规,绝不能轻易或随意废弃;过时的或需要完善的法规,要注意吸取原有法规中的合理成分,这就是高等教育法规的适时性和变通性。处理好了这“四性”之间的关系,也就把握了法规的准确性。准确性还指内容的具体明确,条文的简明扼要,遣词用语的准确无误,概念逻辑的无懈可击等,这样才便于执行。总之,高等教育法规的准确性,正体现了其严肃性。

“改革也是一场革命”,是相对于改革必须革除弊端,必须进行利益调整,必然要冲击一部分人的既得利益,难免会遇到各种阻力的形势而言的。就改革的方式而言,是有领导、有步骤、有计划、有秩序地进行的,是通过党和国家的方针政策以及体现这些政策的法规制度的颁布与实施来实现的。因此,所有的改革如果没有法,如果不能很好地执行法律,就会有较大的随意性,今天可以改过来,明天可以改过去。比如权力下放,是改革的一大举措。扩大高校办学自主权,使之面向社会自主办学,说了好多年,但我们在高校的管理工作者深感这个问题很不落实,随意性较大。高等学校有哪些办学自主权是不明确的,因为教育主管部门可以放某些权力,也可以不放这些权力,可以多放也可以少放,今天可以放权明天可以收权,莫衷一是。现实中一些学校领导人一方面感到上面放权不够,另一方面也怕要权。《高等教

二、　高等教育法规的保障功能

高等教育法规,是高等教育活动的重要依据和行为准绳,是保证高等教育正常发展的不可缺少的

手段。它最终是保障国家的政治、经济建设与发展。育法》就明确规定高校的权力与义务,对高校应该拥

其保障作用具体表现在以下几方面。有哪些权力作出了法律形式的规定,这是对高等教

(一)　实现高等教育战略目标的保障育改革一种保障。因而,上述现象将不复存在,高等我国高等教育战略目标,在1985年教育体制改教育改革也会得到健康发展。目前,人们越来越清革决定中作了明确的表述“:到本世纪末,建立科类楚地认识到,高等教育改革的任务之一,是应逐步制齐全,层次比例合理的体系,总规模达到与国家经济定一系列与改革相适应的高等教育法规,借以保障实力相当的水平,高级专门人才的培养基本立足于国内,能为自主地进行科学技术开发和解决社会主义现代化建设中的重大理论和实际问题作出较大的贡献”。这个表述,对我国在本世纪末和下世纪初高

和促进高等教育的改革。

1985年10月国家教委发出了《关于高等学校更改校名问题的通知》《、关于禁止滥发学历文凭的通知》,1986年12月国务院发布《普通高等学校设置的

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暂行规定》,就是针对有些高校竞相改名升格,针对

中,这种阶段性并不严格,不同阶段往往可以同时进

行或者相对独立地循环进行,因而表现出有阶段与一些高校滥发文凭的情况,运用法规手段保障高校

无阶段的双重性。体制改革健康发展的具体表现。

(三)　二是执法的强制性。执法是一种引起管理主体提高高等教育管理效能的保障

我国高等教育管理的效能(效益)是比较低的。与相对人之间双方法律关系的单方行为。所谓管理

主体和相对人,即行政法学中的行政主体和行政相如在教育行政部门和高校内部机构重叠,职责不清,

对人。管理主体是指具有管理资格和权利并从事社互相推诿,互相扯皮,工作效率不高……如果我们有

会公共事务管理活动的组织。相对人指在行政管理比较完善的高等教育法规,如高等学校组织法、高等

过程中处于被管理地位的组织或个人。大量的管理学校教师法、高等学校管理法等,并且能较好地执

执法活动不需相对人的请求和同意,仅以执法部门行,就不会出现或者能够减少规模效益不高的现象发生,就不会存在着因领导者个人意志而左右高等教育行政管理的活动,就能保证管理工作的连续性,调动管理人员的积极性,提高办学效益。

(四)　协调高等教育内部与外部关系的保障高等教育不是孤立的事业,是一种社会活动,办高等教育不只是教育部门和高校的责任,也是各级

单方面决定即可进行,因而表现出执法的强制性。

高等教育法,把我国高等教育的战略方针、发展目标、发展政策、有关制度,以及体现社会主高等教育发展规律的内容等要求,都规范化、具体化、条文化,如邓小平所说“:使这种制度和法律不因领导人的改

变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改

,高等教育的战略目标就不仅起到号召的作用,政府与企事业单位的责任,应当得到全社会的支持。变”

而且能强制每一个公民自觉遵守,否则就应当承担各学校之间、各种办学形式之间、高校内部各行政部

法律责任。门之间也都有这样或那样的联系。如果这些关系用

2)加强法制教育。这是执法的前提与保障。尽法律形式确定下来,一旦发生矛盾,就可以通过法律

管执法过程中的相对人要接受依法进行的强制性裁来解决问题,从而有利于高等教育事业的发展。

决,但相对人有依法享有参政权、知情权、利益请求高等教育事业涉及整个社会,这个领域若处于

权和监督权等权利,也有遵纪守法、服从并协助管理无法可依的状态,整个国家的法制系统就难以配套,

执法等义务。增强法制意识是精神文明建设的一项形不成体系,依法治教、依法治国就难以实现。高等

重要内容,在法治基础相对薄弱的国家,加强法制教教育在社会活动中又具有特殊的地位,它是造就人才的摇篮。高等教育法规健全,坚持依法办事,培养人才的法制观,对整个国家“两个文明”的建设又会产生深远的影响。为了使我国社会主义法制体系日臻完善,必须重视高等教育法规的建设。

育,特别是进行高等教育有关法规的教育和宣传,使高等教育法规深入高等教育主管部门管理者、高校教师和大学生的心中,具有极为重要的意义。在高校,我们须改革不重视法规管理的观念,加强对高校法规的认识。现实中常常存在这样一些错误的认识:法制建设仅仅是司法部门的事;按政策办事就可以了,何必依法;动用法律手段只是对付犯罪行为的相对人,只是制裁手段;高校是清水衙门,是一方净土,法不法,关系不大……这些错误的观念如不转变,高等教育法规的实施就难以进行。解决这些问题要依靠法制教育,达到人人都遵纪守法的目的。

3)制定工作细则和相应的规章制度。法规虽然是定型化的具体条文,但实施时尚应根据各地、各校的情况,制定相应的实施办法、工作细则,以便有效地执行。一部成熟的法律都是高度概括的定型化表述,不可能把情况各异的方方面面都写得很具体、详细,更不可能列出详尽的实施细则,因而在实施时要制定出相应的实施办法和工作细则。《高等教育法》颁布了,如何实施?各级行政管理部门还应依法制定实施细则《;教学成果奖励条例》颁布了,如何实施?各省(市)教委也要制定实施细则,以便各高校

三、　高等教育法规实施与监督要略

立法是解决“有法可依”的问题,执法是解决“有法必依”“、执法必严”、“违法必究”的问题。执法包括法规的实施与监督。

高等教育法规在实施过程中要把握如下要点。1)明确执法的特点。执法是管理部门为实现决策目标和实施法规时,对具体事务或特定对象依照有关程序依法管理的活动。它有两个主要特点:

一是有阶段与无阶段的双重性。典型的管理执法,可以依顺序概括为“三阶段七方面”。“三阶段”即准备阶段、执行阶段和后处理阶段。“七方面”即准备阶段的执法机构建设、执法人员培训、执法内容和方式的宣传;执行阶段的执行法规、监督执行;后处理阶段的信息反馈和执法细则研究。但在实践

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具体运作。除制定实施细则外,为了保证法规的实施,还应制定相应的规章制度。这些规章制度是保证法规实施(或执法)的措施,是依法治教的不可缺少的法制建设的内容。教师工作条例,学生管理条例,师德规范,学生守则,管理干部工作条例,违纪处罚条例等,都是学校的一些常规制度,它们规范了人们的行为,激励着高校教育工作者和大学生积极奋进,也警戒着人们少犯或不犯错误,它们都必须与高等教育法规相衔接,体现法规激励和约束功能的一致性。只有法规、相应的实施细则和相应的规章制度成龙配套,法制才是健全的,实施法规才有明确而具体的行为标准。

4)加强执法研究。我国的法治经验不多,无法可依和有法不依的现象比较普遍,习惯于按长官意志决定和处理问题的现象依然存在,违法而无人追究或执法遇到重重阻力的事常有发生,以权代法在一些部门和单位还严重存在,以钱贿法的现象也不是个别的,甚至出现了一个地区从上到下都犯法的现象。因此,研究如何加强执法的问题,对实施法规来讲,就显得十分重要了。有法不依,执法不严,违法不究,等于无法。

高等教育法规的监督,是指高等教育管理机关、各级各类学校、企事业单位和个人对高等教育法规的实施和遵守状况进行监控和督促,做到执法必严,违法必究。各级高等教育管理机关、各级各类学校有权对下级机关、学校以及个人执行高等教育法规的情况实施监督,对模范守法者予以支持、奖励;对执行不力者进行批评帮助;对违反者要严肃批评乃至行政处罚;总结运用法律手段管理高等教育的经

验,协调解决下级组织之间在实施法规管理过程中出现的问题,保证高等教育法规在本地区本单位有效地贯彻落实。

监督是双向的。既有上级机关对下级机关的监督,上级机关也要欢迎下级对上级机关和本单位实施法规情况进行批评监督,以克服官僚主义、本位主义和不正之风等现象。要欢迎群众对某些单位和个人违法乱纪行为进行检举和控告。通过有效的双向监督,保证高等教育法规的全面贯彻实施。

在监督中有一种执法检查,它是管理执法机关依法对相对人是否守法的事实予以强制性了解的活动行为。公务员实施的检查行为,必须以管理执法机关的名义进行。检查作为一种单方的、依法定职权行使权力的执法行为,目的在于了解、查实当事人是否守法(特别是依法履行义务)的情况,故检查不仅不必经相对人申请或征得相对人同意即可强制进行,而且检查中相对人有服从和协助的义务。执法检查是执法的一部分,有一定的法律要求和规定。

参　考　文　献

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