ＰｕｂＬｉｃ ＲｄｍｉｎｉｓＬＦａ￣ｉｏｎ ｌ公共管理 我国地方政府税收竞争问题及其规范 陈委委 浙江师范大学行知学院 ３２１ ００４ 摘要：１ ９９４年的分税制改革，对不同层级的政府之间的财权和事权进行了制度划分，同时，建立了事实上以经济 绩效为核心的地方政府考核体系，在这种考核指标的激励下，政府官员为了实现自身政治利益最大化，致力于发 展本地经济，对于经济资源和税收资源的争夺目趋激烈。本文通过对我国省级政府间税收竞争的手段、问题及原 因进行分析，进而为减少政府间的恶性税收竞争提出建议政策。 关键词：税收竞争；分税制改革；绩效考核 一、我国地方政府间税收竞争的手段分析 随着各级政府对资源的争夺的Ｅｌ益激烈，其利用税收竞争的手 段也不断翻新，在我国最常见手段的还是利用争取区域税收竞争优 惠来竞争，以及地方政府游离于现行税制框架之外进行的不合理甚 至不合法的税收竞争。 （一）税收优惠的竞争 在我国，地域的原因决定地区经济差异性，地区经济发展的程 度是不尽相同的，税收优惠政策就成为了我国政府为各地区经济健 康发展所实施的有针对性的政策手段。同时，国家在每一次振兴各 地区经济发展的方案时，都会利用各种税收优惠的政策为这些方案 的实施奠定基础，比如：各地区的经济开发区、西部开发、中部幅 起、振兴东北老工业区等。无论发展哪个区域规划，其所在地方政 府都希望中央政府给予更多的政策支持，特别是希望给予更多的财 政政策扶持。此外，各省政府一直视财税改革试点为获取财政税收 收益的有利手段，因此都竞相争取成为财税改革试点，可以向中央 政府“议价能力”，获得先发优势。 （二）非法引税 非法引税主要指地方政府利用人情关系或非法手段把其他地 区的税收引入到自己辖区的现象，它虽然和纳税人无直接的利益交 换，也不向纳税人提供任何优惠，但是这并不以为这纳税人得不到 任何好处，相反由于纳税人可以通过税源转移赢得税源接受地政府 的青睐，继而在其他方面得到改地方政府的“特殊”照顾。某些地 区，税务人员和一些其他服务人员的工资薪金与完成人头税的任务 密切相关，有了利益的驱使，用关系、人情拉税的情况屡见不鲜。 “引税”的后果必然导致税负不均，纳税人无法在同一经济环境下 公平竞争，扰乱了正常的经济秩序，造成执法环境的恶化，违背了 税法的严肃性，税务行政执法的刚性也将无法得以保证，造成执法 刚性软化。 （三）滥用税收裁量权 虽然地方政府没有税收自主权，不能自行设定和变更税种和税 率，但是由于我国财权事权划分不清晰，相关法律上的漏洞事实上 导致地方政府在税收征收方面有着很大的可操纵空间。地方政府从 保护本地区的税收收益出发，对税收法律法规进行操作和解释，保 证本地区的利益不受损失。比如，当纳税人会计核算不健全时，税 法规定税务机关可以对其实行核定征收，这个规定对于防止税收流 失确实起到有效的作用，但也只是权宜之计，因为在缺乏客观和科 学公正的核算公式的情况下，当地政府完全可以非常灵活地确定企 业的实际税负。同时，对于很多个人双定户，当地政府可以不设限 的选择定税权，对于在本地经营的小型企业，缴纳低额的税金，如 此一来就可以降低企业经营成本，同时，又获得了外地投资客的亲 睐。 （四）减少应该收取的费用 基金和增加特定支出进行竞争 在中国这种税权高度集中于中央的国家，但是又赋予地方政 府收取行政性规费、基金的权利。地方政府完全可以通过降低本该 ８８现代商业Ｍ０ＤＥＲＮ ＢＵＳＩＮＥＳＳ 收取的规费，如排污费，保安费，卫生费，业务费，特定资产管理 登记费等，降低了企业本该缴纳的支付政府提供公共服务的实际费 用，使其与免税、降低税率等达到同样的税收竞争效果。此外，基 于税收价格论的观点，地方政府向其辖区内的企业提供公共服务， 应该与其对政府的税收贡献率成比例。然而，地方政府为了吸引外 部资源的流入，通常会给具体投资项目和特定对象投入一笔财政支 出，用来改善基础设施提供对企业进行额外补贴，使企业承担的税 率和享用公共服务呈现不对称的关系，以达到吸引投资项目的目 的。 二 我国政府间税收竞争产生的问题及原因 （一）地方政府间税收竞争产生的问题 １．加剧地方政府财政风险，减少政府财政收入。过度的税收竞 争导致财政税收收入的减少，进而降低政府提供公共产品和服务的 质量和 规模。站在长远角度来看，如果边际收入一直小于边际支出 时，市场就一直达不到均衡状态，那么势必会造成市场秩序的混 乱，政府的财政风险就会不断积累。有关研究指出，年仅依据国家 税法规定对外资实行税收优惠的政策而造成的税收收入流失的额度 估计高达１５００亿元之多。这还是制度内的税收优惠，那么政府的非 规范减税竞争更是造成了不可预估的税收流失。 ２．扭曲区域资源配置和产业结构。由于我国地域辽阔，地区间 经济发展差异大，为了有针对性地根据区域特色发展经济，或者中 央处于财税政策导向的结果，出台的税收优惠政策很多情况下并不 是覆盖全国或针对全行业的，往往出台的是区域税收优惠政策或者 某产业优惠政策。地方政府为了争夺税收优惠话语权，占据行业龙 头地位，获得垄断利益，纷纷进行开发区建设竞争，或者盲目得投 入税低利好的产业。这样的产业同构化趋势非常不利于我国的产业 结构化升级，阻碍资源等流动性要素流向最有效益的地方，进一步 加剧了产业与资源之间的不平衡。 ３．拉大了地域发展差距，出现地区发展“马太效应”。改革开 放以来，中央政府转变经济发展策略，在“效率优先，兼顾公平” 的政策导向下，推动了各种经济特区、经济开发区、沿海开放城市 等的建立，而通常情况下，我国的税收优惠政策与这些贴上特定标 签的地区密切相关。由于政策的倾斜，客观上拉大了地区间的经济 差距。比如，沿海地区省份凭借改革开放以来良好的政策扶植，加 上优良的地理因素、经济基础较好，往往更加容易得到投资者的青 睐，这些省份也更加注重对经济资源和税收资源的争夺，也有能力 参与税收竞争。但是在一些经济不发达的贫困地区，由于地理、历 史等因素，财力薄弱，基础设施建设和公共服务水平都比较低，自 然在吸引外部资源上处于弱势地位。如果这些地区，还一味的加入 税收竞争激烈的格局中，它们将很可能陷入财政收入日益萎缩，提 供公共产品和公共服务能力的下降，经济发展停滞不前甚至倒退的 恶性循环当中。 公共管理Ｉ Ｐｕｂｌｉｃ ＲｄｍｉｎｉｓＬＦａｔｉｏｎ （二）地方税收竞争现存问题产生的原因 成本和收益进行综合评价，以制定合理的财税优惠措施；再次，实 １．不完善的财税体制。改革开放以来，中央不再实行高度集 施财税优惠的转型，提高优惠政策的针对性，调整目前的区域财税 必须将具有割裂统一市场的区域优惠向产业性财税优惠转 中的财政体制，为了提高地方政府建设经济的热情与积极性，推行 优惠策略，“划分收支，分级包干”的财政体制改革，并于１９９４年正式推出分 变，并结合本地的产业特点和产业发展目标，制定灵活的财税优惠政 税制改革，虽然在一定程度上缓解了新中国成立以来我国高度集中 策，以配合其他政策共同引导产业集聚和转移，扩大优势产业规模 采用的优惠方式应当以税基式优惠为主，即 的财税制度，但是地方政府财权与事权的错位问题没有得到根本解 提升产业竞争力，再次，决。随着财政分权的推进，一方面，为了发挥地方政府在经济发展 以成本费用扣除、加速折旧、再投资退税等方式为主，以税率式优惠 也就是采用低档税率及免税期为辅。 的积极性，实行“放权让利”，赋予了地方政府更多的自主权，地 方式为辅，方政府成为独立的经济利益体；另一方面，中央把财权上收，提高 （三）改进税收征管方式，严格依法征税 了中央财政税收的比重，这样做，虽然可以保证对地方政府的调控 政府应加强对地方税收的征收与管里，在国家统一税收政策 能力，但是地方政府这种财权的落空，使得地方政府往往缺乏足够 的指导下，建立科学的征管考核办法，精简征纳程序，以防漏征漏 的财力来维持庞大的行政机构运转和经济建设的支出，地方政府不 管，公平开展税收征管工作，规范地区或企业的竞争秩序。首先，得不寻求其他途径争夺财税资源和经济资源，由此，政府间的财税 竞争得以普遍展开来。 ２．不合理的政绩考核机制。当前我国地方争睹绩效考核主要以 ＧＤＰ、人均ＧＤＰ等反映经济增长的指标为主，偏重于经济领域而对 其他关系到社会公平、居民福利的指标则涉及很好。在这种政绩考 核的导向下，地方政府和官员往往会把焦点放在提高资本和劳动力 的投入规模上。地区之间的资本和劳动力竞争无可厚非，但很多政 府往往本末倒置，不注重效率和居民福利，为了实现经济的高速增 长，不惜一切代价对经济资源进行争夺，从而使税收竞争完全成为 了地方政府和官员追求政治利益的工具，极大扭曲了资本和劳动力 的流向，破坏了经济的健康发展。 ３．税收征管的自由裁量权过大。在我国，理论上地方政府没有 税收立法权，因此不具备改变税率和税种的权利，但是由于我国在 立法通常存在“宜粗不宜精”的现象，导致很多税法解释权可以归 地方政府所有，地方政府当然不会放过任何有利于本地区经济利益 最大化的税收法规的解释操作空间，由此说明其实中央提供给地方 政府对于财政税收方面的政策具有很大的自由裁量权。此外，由于 我国地方政府不规范的财政体系和征管模式，导致在正式的税收制 度外，存在一些非正式的财税收入和规费基金收入等，比如预算外 收入、一般性收费、政府基金、规费以及一些乱收费现象，它们共 同构成了纳税人的税收负担。地方政府完全可以通过清理费用、减 少费用等手段达到和减免税同样效果的税收竞争目的。 三、规范我国地方税收竞争的政策建议 （一）深化分税制改革，合理分配财权和事权 税收竞争的规范与否在很大程度上与财政分权体制密切相关。 不彻底的分税制，一方面赋予了地方政府独立的经济利益，但是税 权又高度中央集权，这就导致了地方政府事权与财权的不一致，作 为追逐地区效益最大化的地方政府来说，势必要采取各种不规范的 税收竞争手段，以图有足够的政府收入来支持事权，这就会使得政 府间的税收竞争加剧，也是导致税收竞争恶化的重要原因。因此当 务之急就是要完善我国的税收制度以防过度的税收竞争。首先，应 合理划分事权，进一步细化中央和地方事权的划分机制，提高可操 作性，明确地方政府的财政职责；其次，在明确事权的基础上，要 合理划分政府间的财权范围，一方面要给予地方政府稳定的政府收 入来源，保障基本公共服务的供给，另一方面也应通过一定的政府 收入激励，考虑赋予地方政府开征小税种、设定相关税率和优惠的 权利，以提高地方政府的积极性。 （二）完善税收制度，提高优惠政策针对性 要规范地方不合理的税收竞争，需要进一步完善税收的优惠体 系和操作机制，避免财税优惠的寻租行为。首先，应清理地方政策法 规中与税法及相关政策不相符的行为，提高财税优惠透明度，避免 趋利因素扩大化，注重财税优惠政策的适度和效益原则相结合，而 且应当就其不正当行为按规定严肃处理当事人，以防止死灰复燃； 其次，地方政府应该采用成本一收益的分析框架对投资项目的规模、 提高税收立法的精细化程度，真正做到税收征管“有法可依”，其 中税收管理信息化为细化税收立法提供了便利；其次，实现构建相 对独立的经济区域稽查机构体系，促进征管与稽查的职能分离，加 强税收稽查职能，同时设立独立的税收司法体系，以健全税收司法 机制；第三，要加强税收法治的宣传工作，使政府官员和税收执法 人员树立起“依法治国、依法治税”的观念，严惩政府税收竞争违 法行为，建立公平有序的税收竞争环境。 （四）完善政府机构绩效考核制度 要完善政府及官员绩效考核制度和指标体系的构建，首先应 该明确政绩考核的价值取向和原则，作为地方利益代表的地方政府 应坚持民本和公平的原则，以科学发展观为指导，以实现公共利益 最大化为根本目标。其次，应进一步健全政绩指标指标体系，摒弃 以ＤＧＰ为主要指标的不科学考察体系，建立多元化的考核体系。 对不同类型的机构和部门也应构建不同的政绩考核指标体系，以专 业性突出政府各部门的职能取向，再者，应建立多元化的政绩评估 主体，引入像专家评估、民间机构评估、公众评估等第三方评估方 案，对政府工作进行有效的监督和激励。最后，还需要建立有效的 保障机制来监督政府绩效考核的实施，加强政绩评估的制度建设和 立法。在完善政绩考核制度中，大都市区应积极探索具有区域特色 的政绩考核体系，更多地关注民生和地方福利。圜 参考文献： 【１】秦楠．我国欠发达地区参与国内横向税收竞争的研究［Ｊ］．西南 财经大学学报，２０１ ３，（０５）． ［２】黄春蕾．当前我国国内横向税收竞争的实证分析［Ｊ】．税务与经 济，２００４（１）：５１－５４． ［５】李涛，周业安．财政分权视角下的支出竞争和中国经济增长［Ｊ］． 世界经济，２００８（１ １）：３－１ ５． 【４】付文林．财政分权、财政竞争与经济绩效［Ｍ］．高等教育出版 社．２０１ １：２７． Ｍ０ＤＥＲＮ ＢＵＳｆＮＥＳＳ现代商业 Ｂ９